Seção 1.3: Histórico do Gerenciamento de Áreas Contaminadas no Estado de São Paulo

Autores: Elton Gloeden e André Silva Oliveira

  1. Introdução

O Gerenciamento de Áreas Contaminadas (GAC) é o conjunto de medidas que visa identificar e caracterizar as áreas contaminadas existentes em uma região de interesse, com o objetivo de implementar as medidas de intervenção necessárias para viabilizar o seu uso de forma segura (ver Seção 1.2).

A CETESB vem desenvolvendo o GAC no Estado de São Paulo há 40 anos, aproximadamente, com resultados bastante positivos, conforme histórico apresentado a seguir.

  1. O Arqueano

Os primeiros registros da ocorrência de áreas contaminadas no Estado de São Paulo e no Brasil foram efetuados pela CETESB no final da década de 1970 e início da década de 1980 do século XX, como, por exemplo, os casos de disposição inadequada de resíduos organoclorados na Baixada Santista, casos de atendimento emergencial em postos de combustíveis, como o caso ocorrido em 1984 em Vila Antonieta, em São Paulo – SP, e em depósito clandestino de solventes clorados usados, em 1983, em Porto Feliz – SP.

Naquela época, a CETESB não possuía procedimentos técnicos ou administrativos definidos para lidar com essa questão.

Os casos eram atendidos por diferentes setores da CETESB, que não tinham como atribuição principal o assunto GAC. Esses setores lidavam com o gerenciamento de resíduos sólidos, com a qualidade das águas subterrâneas, com a pesquisa sobre a qualidade dos solos e com o atendimento a emergências químicas, além das Agências Ambientais.

Para avaliar os casos a CETESB buscava informações sobre os procedimentos técnicos adotados em outros países, especialmente nos Estados Unidos da América.

Também não existiam nessa época empresas de consultoria especializadas no assunto GAC, o que dificultava o desenvolvimento dos trabalhos de investigação e remediação.

As primeiras empresas de consultoria que começaram a trabalhar com o GAC tinham outras áreas de atuação principais, como, por exemplo, a mineração, a construção civil e a extração de águas subterrâneas. Para realizar a investigação e remediação das áreas contaminadas, essas empresas de consultoria adaptavam as técnicas que estavam utilizando na sua rotina de trabalho.

A legislação existente sobre o assunto era limitada, sendo aplicados os artigos do Decreto Estadual nº 8.468/1976, ou seja, o artigo 2º e o inciso V do artigo 3º.

  1. O Proterozoico

No final da década de 1980 e início da década de 1990 do século XX a CETESB identificou diversos casos importantes, como por exemplo, o aterro Mantovani, em Santo Antônio de Posse – SP, a Solvay em Santo André – SP e a Shell da Vila Carioca, em São Paulo – SP, além de inúmeros casos relacionados a vazamentos ocorridos em postos de combustíveis.

O acompanhamento desses casos propiciou o acúmulo de experiência e de conhecimento pelos técnicos da CETESB na questão do GAC.

Nesse momento ocorreu um marco importante na história do GAC no Estado de São Paulo, que foi o início do Projeto CETESB/GTZ (Recuperação do Solo e das Águas Subterrâneas em Áreas de Disposição de Resíduos Industriais), em 1993.

Para o desenvolvimento desse projeto a CETESB firmou um acordo com a Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), órgão do governo alemão, para obtenção de apoio técnico e financeiro.

Os objetivos principais do Projeto CETESB/GTZ foram a capacitação do corpo técnico da CETESB, a criação de uma estrutura administrativa específica na CETESB e a construção das bases para a elaboração de legislação específica sobre o assunto GAC.

No âmbito do Projeto CETESB/GTZ, iniciou-se a construção da metodologia de gerenciamento de áreas contaminadas, com base nos modelos existentes em outros países, como, por exemplo, os Estados Unidos da América, a Alemanha, a Holanda e Espanha (País Basco).

Concomitantemente ao avanço da CETESB, começaram a surgir empresas de consultoria especializadas, que introduziram técnicas de investigação e de remediação utilizadas à época em outros países.

  1. O Paleozoico

O final da década de 1990 do século XX e início da década de 2000 foram marcados pela ampla divulgação de casos pela imprensa, como, por exemplo, os casos da Shell em Paulínia – SP, da Vila Carioca em São Paulo – SP, do Condomínio Residencial Barão de Mauá em Mauá – SP, da Solvay em Santo André – SP e do Aterro Mantovani em Santo Antônio de Posse – SP. Além desses, diversos outros casos foram provocados por vazamentos em postos de combustíveis, quando houve um expressivo número de atendimentos emergenciais com situação de risco iminente como, por exemplo, em 1999, quando foram registrados 76 casos.

Esse período também foi marcado pela publicação, em 1999, da primeira edição do Manual de Gerenciamento de Áreas Contaminadas, produto do Projeto CETESB/GTZ, documento que apresenta uma metodologia de gerenciamento de áreas contaminadas, ou seja, a base técnica a ser adotada pela CETESB para a execução das etapas do GAC, que deflagrou várias ações importantes descritas a seguir.

No meio acadêmico, a metodologia de gerenciamento de áreas contaminadas desenvolvida pela CETESB foi objeto de estudo por meio da Tese de Doutoramento “Gerenciamento de Áreas Contaminadas na Bacia Hidrográfica do Reservatório Guarapiranga”, publicada em 1999 e apresentada no Instituto de Geociências da Universidade de São Paulo (IGUSP).

Destaca-se que em 2000 a CETESB implementou uma estrutura técnica e administrativa para o desenvolvimento do GAC, com a criação de uma área específica para a avaliação dos casos.

Também em 2000 a CETESB publicou duas Decisões de Diretoria, a 023/C/E/2000 e a 007/C/E/2000, apresentando, pela primeira vez, os procedimentos técnicos e administrativos para o GAC, com base no “Manual de Gerenciamento de Áreas Contaminadas”.

Outra publicação importante ocorreu em 2001, com a produção do Relatório de Estabelecimento de Valores Orientadores para Solos e Águas Subterrâneas no Estado de São Paulo, cujo conteúdo apresenta as bases para a identificação de áreas contaminadas e para a implementação de ações preventivas, visando evitar o surgimento de áreas contaminadas. Esses valores orientadores foram atualizados pela CETESB em 2005 e em 2014.

Outro destaque nesse período foi o início, em 2002, da publicação da Relação de Áreas Contaminadas e Reabilitadas no Estado de São Paulo pela CETESB na sua página na internet.

No âmbito municipal, faz-se um destaque ao município de São Paulo, que criou em 2002 uma estrutura técnica e administrativa específica para acompanhar o GAC, quando foi instituído o Grupo Técnico de Áreas Contaminadas (GTAC) da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente.

Em 2003, houve a criação do Grupo Interinstitucional de Áreas Contaminadas (GIAC), que contou com a participação de representantes da CETESB, do Ministério Público do Estado de São Paulo e da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente do Município de São Paulo, para a criação de procedimentos entre as instituições para melhoria do GAC.

Entre os produtos dos trabalhos do GIAC destaca-se a publicação da Decisão CG N. 167/2005, da Corregedoria Geral de Justiça do Estado de São Paulo, decisão com caráter normativo, publicada no Diário Oficial do Estado de São Paulo em 2006, sobre a necessidade de averbação da contaminação e da reabilitação das respectivas áreas à margem do competente registro imobiliário.

Os trabalhos do GIAC também resultaram no estabelecimento de procedimentos administrativos entre a CETESB e a Secretaria do Verde e do Meio Ambiente do Município de São Paulo.

Nesse período fértil também foram criados vários dispositivos legais importantes, que passaram a ser aplicados no GAC, conforme descrição a seguir.

Na Lei Estadual nº 9.999/1998, que altera a Lei Estadual nº 9.472/1996, que disciplina o uso de áreas industriais, em seu artigo 1º, foi estabelecido que poderiam ser admitidos os usos residencial, comercial, de prestação de serviços e institucional quando se tratar de zona de uso predominantemente industrial (ZUPI) que tenha sofrido descaracterização significativa do uso industrial e não haja contaminação da área, mediante parecer técnico da CETESB, desde que o uso pretendido seja permitido pela legislação municipal.

Destaca-se que o artigo 1º da Lei Estadual nº 9.999/1998 foi o primeiro dispositivo legal que incluiu a necessidade de investigação da presença de contaminação em uma área industrial, visando verificar a viabilidade de uma proposta de mudança de uso.

Com isso, a CETESB criou o parecer técnico de mudança de uso, para ser aplicado inicialmente nas ZUPI, que foi a base inicial do procedimento de reutilização de áreas reabilitadas atual, previsto no Decreto Estadual nº 59.263/2013.

Posteriormente, a aplicação do parecer técnico de mudança de uso foi ampliada, visando atender à demanda decorrente da requalificação urbanística ocorrida na capital, em virtude de alterações promovidas no tecido urbano-territorial pelo Plano Diretor do Município de São Paulo e pelo Plano Diretor Estratégico. Esses regramentos disciplinaram, a partir de 2002, o ordenamento do uso do solo, instituindo um novo zoneamento territorial urbano, com a exclusão de áreas industriais e sua transformação em áreas de uso misto e residencial, alterando assim, significativamente, a demanda por construções não industriais e a remodelação urbanística de várias regiões (tais como, a Vila Leopoldina, a Lapa de Baixo, o Butantã e outros tantos das zonas oeste, sul e leste da capital).

Esse fenômeno também está ocorrendo em outras regiões do estado de São Paulo, fruto da dinâmica do uso e ocupação de solo que, ao longo do tempo, vai provocando ou mesmo requerendo a mudança de uso nas várias regiões das cidades.

O parecer técnico para mudança de uso permitiu a recuperação e a reutilização de inúmeros terrenos pela iniciativa privada, que promoveu verdadeira revolução urbanística, inicialmente, na capital e, em um segundo momento, em todo o território do estado de São Paulo, conferindo segurança e garantia aos usuários de novos empreendimentos instalados em terrenos outrora ocupados por indústrias ou atividades comerciais e de serviços, agora reabilitados.

Em 2013, o parecer técnico de mudança de uso foi substituído pelo parecer técnico sobre plano de intervenção para reutilização, conforme estabelecido no Decreto Estadual nº 59.263/2013.

Outro dispositivo legal importante, publicado em 2000, foi a Resolução CONAMA nº 273/2000, que estabeleceu o licenciamento ambiental de postos revendedores, postos de abastecimento, instalações de sistemas retalhistas e postos flutuantes de combustíveis, além da necessidade de reforma das instalações existentes, da necessidade de investigação e adoção de medidas de intervenção nas áreas contaminadas.

O Estado de São Paulo, por meio da CETESB, cumpriu à risca a Resolução CONAMA nº 273/2000, convocando na época cerca de 8.500 empreendimentos para o licenciamento ambiental. Com efeito, a CETESB passou a licenciar os postos de combustível, atividade que até então só era objeto de atendimento corretivo, por ocasião de acidentes e atendimento a reclamações em virtude de incômodo à população.

Como destacado anteriormente, a CETESB chegou a registrar 76 casos de atendimento emergencial em postos de combustíveis em 1999, com situação de risco iminente.

Os resultados dessas ações foram extremamente importantes do ponto de vista ambiental, uma vez que hoje a CETESB registra mais de 9.000 licenças de operação emitidas para postos de combustíveis no estado de São Paulo, que realizaram reformas em suas instalações, substituindo as antigas instalações em estado precário por novas instalações seguras e atualizadas.

Outro resultado importante foi a realização de investigação e adoção de medidas de intervenção em mais de 4.500 áreas contaminadas relativas a postos de combustíveis e a redução para zero no ano de 2020 do número de atendimentos a situações emergenciais, com riscos iminentes, em postos de combustível.

O Decreto Estadual nº 47.397/2002, que altera dispositivos do Decreto Estadual nº 8.468/1976, em seu artigo 69-A, estabeleceu a necessidade do equacionamento de eventual contaminação existente na área, antes do seu licenciamento ambiental. Destaca-se que essas orientações foram posteriormente incorporadas ao Decreto Estadual nº 59.263/2013.

Merece, também, destaque os artigos 5º, 6º e 7º do Decreto Estadual nº 47.400/2002, que regulamenta a Lei Estadual nº 9.509/1997, que institui o procedimento obrigatório de notificação de suspensão ou encerramento de atividade passível de licenciamento pela CETESB, tornando obrigatória a apresentação de plano de desativação e, se necessário, a recuperação da qualidade ambiental da área, visando propiciar a sua utilização futura de forma segura.

Tal procedimento, somado às ações preventivas preconizadas no licenciamento, constitui mais uma importante ferramenta na prevenção e controle de áreas contaminadas no estado de São Paulo.

Destaca-se que os procedimentos de desativação de atividades potencialmente geradoras de áreas contaminadas foram atualizados em 2013, com a publicação do Decreto Estadual nº 59.263/2013.

Embora a evolução observada nos procedimentos técnicos, administrativos e legais tenha sido muito significativa nesse período, o objetivo principal da CETESB à época era a implementação de uma lei estadual específica sobre o assunto GAC. Os esforços empreendidos pela CETESB nesse sentido foram recompensados, com a publicação do Projeto de Lei nº 168 de 2005, tramitado na Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo.

  1. O Mesozoico

O final da década de 2000 e início da década de 2010 foram marcados pela consolidação da estrutura técnica, administrativa e legal referente ao GAC.

Em 2007 foi publicada a Decisão de Diretoria da CETESB nº 103/2007/C/E, com a consolidação dos procedimentos técnicos e administrativos e a criação do Grupo Gestor de Áreas Contaminadas Críticas.

Finalmente, em 2009, foi publicada a Lei Estadual nº 13.577/2009 específica sobre o assunto de áreas contaminadas, grande marco na história do GAC no Estado de São Paulo e no Brasil, coroando os esforços empreendidos pela CETESB nesse sentido.

A Lei Estadual nº 13.577/2009 unificou os procedimentos já criados na legislação ambiental sobre o GAC, como os procedimentos relacionados à prevenção da contaminação, à identificação, à investigação e à remediação de áreas contaminadas, à adoção de ações emergenciais, à desativação de empreendimentos, à reutilização de áreas contaminadas e à revitalização de regiões, ao cadastro de áreas contaminadas e reabilitadas, assim como à responsabilização e às infrações e penalidades.

O grande destaque da Lei nº 13.577/2009 foi a criação do Fundo Estadual para Prevenção e Remediação de Áreas Contaminadas (FEPRAC), a ser aplicado, principalmente nas “áreas contaminadas órfãs”.

No mesmo ano, no âmbito federal, foi publicada a Resolução CONAMA nº 420/2009, nos moldes da Lei Estadual nº 13.577/2009.

Em 2011, foi criado o Departamento de Áreas Contaminadas da CETESB, aperfeiçoando a estrutura administrativa e técnica existente, que é semelhante à atual.

Em 2013, ocorreu outro grande marco na história do GAC, consolidando a legislação existente, que foi a publicação do Decreto Estadual nº 59.263/2013, que regulamenta a Lei Estadual nº 13.577/2009, cujo destaque foi a regulamentação do procedimento de reutilização de áreas contaminadas.

  1. O Cenozoico

O final da década de 2010 foi marcado pela publicação da Decisão de Diretoria nº 038/2017/C e da Instrução Técnica nº 039/2017/C da CETESB em 2017, documentos esses que detalham e aperfeiçoam os procedimentos técnicos e administrativos existentes sobre o GAC.

Também em 2017 foram publicadas as Resoluções da Secretaria Estadual do Meio Ambiente nº 10 e nº 11, sendo que na primeira são apresentadas as atividades potencialmente geradoras de áreas contaminadas e na segunda as regiões prioritárias para a identificação de áreas contaminadas.

Essas resoluções são a base para a identificação de áreas contaminadas e a realização do GAC em regiões onde há problemas de cunho regional provocados por elas.

Depois de quase 40 anos de história, o GAC no Estado de São Paulo mostra resultados expressivos como pode ser observado na “Relação de Áreas Contaminadas e Reabilitadas no Estado de São Paulo”, publicada anualmente, a partir de 2002, no “site” da CETESB.

A última atualização, com informações coletadas até o final de 2020, mostra forte tendência de crescimento do número de Áreas Reabilitadas.

Os resultados mostram que a soma do número de Áreas Reabilitadas para Uso Declarado (1.902 – 30% do total das áreas cadastradas) e de Áreas em Processo de Monitoramento para Encerramento (1.369 – 21% do total das áreas cadastradas), representam 51% das áreas cadastradas (total de áreas cadastradas: 6.434), ou seja, praticamente metade das áreas cadastradas já estão aptas para o uso declarado, não sendo mais classificadas como “áreas contaminadas”.

Os outros 49% são representadas pelas Áreas Contaminadas em Processo de Remediação (1.463 – 23% das áreas cadastradas, ou seja, as áreas onde estão sendo aplicadas técnicas de remediação), Área Contaminada com Risco Confirmado (780 – 12% das áreas cadastradas, ou seja, as áreas que onde está em execução ou foram realizadas a investigação detalhada e avaliação de risco), as Áreas Contaminadas sob Investigação (635 – 10% das áreas cadastradas, ou seja, as áreas onde foi realizada a etapa de Investigação Confirmatória ou de Investigação Detalhada) e, finalmente, as Áreas Contaminadas em Processo de Reutilização (285 – 4% das áreas cadastradas, ou seja, aquelas onde a proposta de reutilização foi aprovada pela CETESB).

Os dados armazenados no Cadastro de Áreas Contaminadas e Reabilitadas também permitem estimar que em mais de 3.774 áreas já foram aplicadas técnicas de remediação.

Também é estimado que em mais de 3.500 áreas foram implementadas medidas de controle institucional, especialmente a restrição de uso das águas subterrâneas, e em mais de 110 casos foram implantadas medidas de controle de engenharia.

Em relação à adoção de medidas emergenciais, essas já ocorreram em mais de 1.835 áreas.

Estima-se haver um número superior a 1.049 áreas onde o processo de reutilização já foi aplicado.

É importante mencionar como parte desses resultados o papel das consultorias ambientais, que evoluíram bastante nesses anos, disponibilizando técnicas de investigação e de remediação atualizadas e mais eficientes e eficazes.

Outro destaque é a ação do Grupo Gestor de Áreas Contaminadas Críticas, criado em 2007, por meio da Decisão de Diretoria nº 103/2007/C/E, que vem conseguindo bons resultados. Como exemplo, pode ser citada a reabilitação da área da Shell na Vila Carioca em São Paulo – SP e a implementação de medidas de intervenção, com a eliminação dos riscos iminentes e a viabilização do uso de forma segura, na maior parte das áreas contaminadas críticas, como ocorreu no Condomínio Residencial Barão de Mauá em Mauá-SP, no Shopping Center Norte em São Paulo – SP, no Aterro Mantovani em Santo Antônio de Posse – SP, no Bairro do Itatinga em São Sebastião-SP, no caso da Concima em Campinas-SP e em várias áreas na região de Jurubatuba em São Paulo – SP.

Outro caso amplamente divulgado pela imprensa, também equacionado com a implementação de medidas de intervenção, é o caso da USP Leste em São Paulo – SP.

Visando obter mais melhorias, atualmente, a CETESB está realizando uma revisão do Manual de Gerenciamento de Áreas Contaminadas, com a participação dos setores envolvidos no assunto na Câmara Ambiental de Áreas Contaminadas, criada no início de 2020.

Conforme a descrição resumida feita nessa seção dos 40 anos de história do GAC no Estado de São Paulo, é possível verificar que a CETESB vem buscando constantemente melhorar os procedimentos, com o objetivo de viabilizar o uso seguro do maior número possível de áreas contaminadas. As ações proativas tomadas geraram um arcabouço técnico, legal e administrativo dos mais avançados no mundo, que está sendo aplicado de forma eficiente e eficaz pela CETESB na solução dos casos de áreas contaminadas identificados no estado de São Paulo.

Entretanto, embora o GAC esteja sendo executado de forma eficiente e eficaz, e as medidas preventivas, como o licenciamento ambiental, estejam funcionando de forma adequada, ainda há um desafio enorme a ser vencido, uma vez que o estado de São Paulo possui o maior parque industrial do país e um grande número de atividades comerciais com potencial de contaminação, sem contar com a possibilidade da ocorrência de acidentes, que são capazes de provocar o surgimento de novas áreas contaminadas.

Dessa forma, para o enfrentamento dessas questões é necessário o aperfeiçoamento contínuo do GAC pela CETESB, assim como a contribuição de todas as partes envolvidas.

O equacionamento da questão relativa às áreas contaminadas vai se dar a partir da mobilização de diversos setores da sociedade, cabendo à CETESB o gerenciamento do processo, com a participação efetiva dos órgãos responsáveis pela saúde, recursos hídricos e planejamento urbano, nos âmbito estadual e municipal.

Em decorrência dessa mobilização e do gerenciamento adequado, os problemas atualmente existentes poderão ser solucionados ou mesmo transformados em ações de incentivo ao desenvolvimento econômico e à geração de empregos.

O sucesso do programa de GAC no futuro, que já demonstra resultados bastante positivos atualmente, também depende do engajamento das empresas que apresentam potencial de contaminação, dos investidores, dos agentes financeiros, das empresas do setor imobiliário, da construção civil, das empresas de consultoria ambiental, das universidades, do poder público em todos os níveis (legislativo, executivo e judiciário) e da população em geral.