Autores: Fernanda Tanure, André Silva Oliveira e Elton Gloeden
- Introdução
- Leis, Decretos, Resoluções e Decisões de Diretoria existentes antes do advento da Lei Estadual nº 13.577/2009
- Legislação Paulista específica sobre o GAC
- Referências
A necessidade de criação de legislação específica sobre o Gerenciamento de Áreas Contaminadas (GAC) no Estado de São Paulo foi levantada no final da década de 1990 por Sánchez (1998), em sua tese de livre-docência, e por técnicos da CETESB, conforme registrado na primeira edição do Manual de Gerenciamento de Áreas Contaminadas, publicada em 1999, produto do Projeto CETESB/GTZ, iniciado em 1993. Destaca-se que o Projeto CETESB/GTZ teve como um de seus objetivos a construção das bases para a elaboração de legislação específica sobre o assunto GAC no Estado de São Paulo (ver Seção 1.3).
Os esforços empreendidos pela CETESB nesse sentido foram recompensados com a publicação do Projeto de Lei nº 368, de 2005, tramitado na Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo e posteriormente, com a publicação da Lei Estadual nº 13.577/2009 e o Decreto Estadual nº 59.263/2013.
Na Legislação Paulista específica sobre GAC, também foram incorporados os textos das leis, decretos, resoluções e deliberações estaduais, além das Decisões de Diretoria da CETESB, existentes antes da publicação da Lei Estadual nº 13.577/2009 e o Decreto Estadual nº 59.263/2013, que já incluíam mecanismos ou ações do GAC, os quais são citados no item 2 a seguir.
A Legislação Paulista sobre GAC é completa e atualizada, contendo uma gama de instrumentos e procedimentos que trazem efetividade à identificação e à reabilitação de áreas contaminadas.
Conforme descrição resumida a seguir, no Estado de São Paulo passou a existir, a partir do ano 2013, um arcabouço legal completo e atualizado, influenciado por outras normas correlatas existentes nos Estados Unidos da América e Alemanha, o qual é aplicado de forma eficiente e eficaz pela CETESB na solução dos casos de AC.
2. Leis, Decretos, Resoluções e Decisões de Diretoria existentes antes do advento da Lei Estadual nº 13.577/2009
No Estado de São Paulo, antes da implementação de legislações específicas sobre o GAC, foram utilizadas legislações que tratavam prioritariamente de outros assuntos, como as legislações relativas à questão dos resíduos sólidos, do licenciamento ambiental, dos recursos hídricos e do uso e ocupação do solo.
A condução do GAC no Estado de São Paulo foi iniciada no final da década de 1970, quando ocorreram os primeiros casos de áreas contaminadas. À época, utilizou-se o Decreto Estadual nº 8.468/1976 (o regulamento da Lei Estadual nº 997/1976), que dispõe sobre o controle e licenciamento ambiental, principalmente, com a aplicação do seu artigo 2º e do inciso V do artigo 3º (ver Seção 1.3).
Com o tempo, outras leis, decretos, resoluções e Decisões de Diretoria da CETESB foram publicadas, nas quais foram incluídas ações com o objetivo de conduzir o GAC, citadas a seguir:
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- Lei Estadual nº 9.999/1998 (que altera a Lei Estadual nº 9.472/1996), que disciplina o uso de áreas industriais. Em seu artigo 1º, foi estabelecido que poderiam ser admitidos o uso residencial, comercial, de prestação de serviços e institucional quando se tratar de zona de uso predominantemente industrial (ZUPI) que tenha sofrido descaracterização significativa do uso industrial e não haja contaminação da área, mediante parecer técnico da CETESB, desde que o uso pretendido seja permitido pela legislação municipal. Destaca-se que o artigo 1º da Lei Estadual nº 9.999/1998 foi o primeiro dispositivo legal que incluiu a necessidade de investigação da presença de contaminação em uma área industrial, visando verificar a viabilidade de uma proposta de mudança de uso.
- Decisões de Diretoria da CETESB nº 023/C/E/2000 e nº 007/C/E/2000, que apresentaram, pela primeira vez, os procedimentos técnicos e administrativos para a execução do GAC, com base na Primeira Edição do Manual de Gerenciamento de Áreas Contaminadas, publicada em 1999.
- Resolução SMA nº 05/2001, que dispõe sobre a aplicação e o licenciamento ambiental, a que se refere a Resolução Conama nº 273/2000, ou seja, estabelece a coordenação do licenciamento de postos de combustíveis pela CETESB no Estado de São Paulo e a necessidade de realização de investigação para confirmar a presença de contaminação nos postos de combustíveis existentes antes da publicação da Resolução Conama nº 273/2000.
- Decisão de Diretoria da CETESB nº 014/01/E, que aprovou o Relatório de Estabelecimento de Valores Orientadores para Solos e Águas Subterrâneas no Estado de São Paulo, publicado pela CETESB em 2001, cujo conteúdo apresentou as bases para a identificação de áreas contaminadas e para a implementação de ações preventivas, visando evitar o surgimento de novas áreas contaminadas.
- Decreto Estadual nº 47.397/2002, que alterou dispositivos do Decreto Estadual nº 8.468/1976, em seu artigo 69-A, estabelecendo a necessidade do equacionamento de eventual contaminação existente na área, antes do seu licenciamento ambiental.
- Decreto Estadual nº 47.400/2002 (que regulamenta a Lei Estadual nº 9.509/1997), especialmente os artigos 5º, 6º e 7º, que instituiu o procedimento obrigatório de notificação de suspensão ou encerramento de atividade passível de licenciamento pela CETESB, tornando obrigatória a apresentação de plano de desativação e, se necessário, a recuperação da qualidade ambiental da área, visando propiciar a sua utilização futura de forma segura.
- Decisão de Diretoria da CETESB nº 195-2005-E, que inclui novos parâmetros na relação dos Valores Orientadores para Solos e Águas Subterrâneas no Estado de São Paulo, e em substituição aos Valores Orientadores de 2001, aprovados na Decisão de Diretoria da CETESB nº 014-01-E.
- Decisão CG nº 167/2005, da Corregedoria Geral de Justiça do Estado de São Paulo, decisão com caráter normativo, publicada no Diário Oficial do Estado de São Paulo em 2006, sobre a necessidade de averbação da contaminação e da reabilitação das respectivas áreas à margem do competente registro imobiliário.
- Decisão de Diretoria da CETESB nº 010-2006-C, que dispõe sobre os procedimentos para o licenciamento de postos e sistemas retalhistas de combustíveis e procedimentos para investigação da contaminação nos postos existentes antes da Resolução Conama nº 273/2000 e da Resolução SMA nº 05/2001.
- Decisão de Diretoria da CETESB nº 103/2007/C/E, com a consolidação dos procedimentos técnicos e administrativos para o desenvolvimento do GAC, em substituição das Decisões de Diretoria nº 023/C/E/2000 e nº 007/C/E/2000, além da criação do Grupo Gestor de Áreas Contaminadas Críticas.
- Instruções Técnicas 32 e 33 da Diretoria de Controle de Poluição Ambiental da CETESB, de 2008, documentos internos da CETESB, que apresentaram os procedimentos administrativos da CETESB sobre o GAC, com base na Decisão de Diretoria da CETESB nº 103/2007/C/E.
- Decisão de Diretoria nº 263/2009/P, que dispõe sobre a aprovação do Roteiro para execução de Investigação Detalhada e Elaboração de Plano de Intervenção em postos e sistemas retalhistas de combustíveis.
3. Legislação Paulista específica sobre o GAC
Em 2009, foi publicada a Lei Estadual nº 13.577, específica sobre o assunto de GAC, a qual se tornou um grande marco na história desse tema no Estado de São Paulo e no Brasil, recompensando os esforços empreendidos até então pela CETESB. Comentários a essa lei são feitos no item 3.1 a seguir.
Considera-se essa lei um marco, pois até então a legislação ambiental existente não tratava de forma abrangente as questões ligadas à qualidade do solo, às áreas contaminadas e aos seus responsáveis legais, havendo uma lacuna sobre tais assuntos.
Em 2013, ocorreu outro grande marco na história do GAC, consolidando a legislação existente, que foi a publicação do Decreto Estadual nº 59.263, o qual regulamenta a Lei Estadual nº 13.577/2009, comentado no item 3.2 a seguir.
Após a publicação da Lei Estadual nº 13.577/2009, diversas normas decorrentes foram publicadas, visando detalhar os procedimentos existentes nessa Lei, destacando-se:
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- Decisão de Diretoria da CETESB nº 045/2014/E/C/I, de 2014 (DD nº 045/2014/E/C/I, de 20.02.2014), que dispõe sobre a aprovação dos Valores Orientadores para Solos e Águas Subterrâneas no Estado de São Paulo, em substituição aos Valores Orientadores de 2005 (Decisão de Diretoria da CETESB nº 165-2005-E).
- Decisão de Diretoria da CETESB nº 330/2014/E/C/I, de 2014 (DD nº 330/2014/E/C/I, de 05.11.2014), com retificação do valor de intervenção para Carbofuran (revisão da Decisão de Diretoria 045/2014/E/C/I).
- Decisão de Diretoria da CETESB nº 256/2016/E, de 2016, que dispõe sobre a aprovação dos Valores Orientadores para Solos e Águas Subterrâneas no Estado de São Paulo, incluindo os Valores de Prevenção e de Intervenção para Dioxinas e Furanos no solo, na relação apresentada na Decisão de Diretoria da CETESB nº 045/2014/E/C/I.
- Lei Municipal nº 16.402/2016, de 2016, do município de São Paulo, artigos 37 e 137, com orientações para o parcelamento do solo e emissão de alvarás, licenças de funcionamento ou suspensão de atividades em áreas contaminadas ou com potencial de contaminação.
- Decisão de Diretoria da CETESB nº 038/2017/C, de 2017, que dispõe sobre a aprovação do “Procedimento para a Proteção da Qualidade do Solo e das Águas Subterrâneas”, da revisão do “Procedimento para o Gerenciamento de Áreas Contaminadas” e estabelece “Diretrizes para Gerenciamento de Áreas Contaminadas no Âmbito do Licenciamento Ambiental”, em razão da publicação da Lei Estadual nº 13.577/2009 e seu Regulamento, aprovado por meio do Decreto Estadual nº 59.263/2013.
- Instrução Técnica nº 039/2017/C da CETESB, de 2017, documento que detalham os procedimentos administrativos existentes sobre o GAC.
- Resolução SMA nº 10/2017, que apresenta as Atividades Potencialmente Geradoras de Áreas Contaminadas.
- Resolução SMA nº 11/2017, que apresenta as Regiões Prioritárias para a Identificação de Áreas Contaminadas.
- Decisão de Diretoria da CETESB nº 125/2021/E, de 2021, que dispõe sobre a Aprovação da Atualização da Lista de Valores Orientadores para Solo e Água Subterrânea.
- Decisão de Diretoria da CETESB nº 009/2022/E/I, de 2022, que altera a data de entrada em vigor da Decisão de Diretoria nº 125/2021/E, que atualizou a Lista de Valores Orientadores para Solo e Água Subterrânea.
3.1. Lei Estadual nº 13.577/2009
A Lei do Estado de São Paulo nº 13.577, de 8 de julho de 2009, dispõe sobre diretrizes e procedimentos para a proteção da qualidade do solo e gerenciamento de áreas contaminadas, e dá outras providências correlatas.
No Capítulo I (Das Disposições Gerais, artigos 1º ao 5º), em seu artigo 1º, é destacado que a lei trata da:
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- proteção da qualidade do solo contra alterações nocivas por contaminação;
- da definição de responsabilidades;
- da identificação e do cadastramento de áreas contaminadas; e
- da remediação das áreas contaminadas de forma a tornar seguros seus usos atual e futuro.
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Conforme artigo 2º, constitui objetivo desta lei garantir o uso sustentável do solo, protegendo-o de contaminações e prevenindo alterações nas suas características e funções.
No artigo 4º são apresentados os instrumentos a serem utilizados nas ações voltadas à proteção da qualidade do solo, ou seja, as ações preventivas para evitar o surgimento de Áreas Contaminadas (AC) e a execução das etapas do GAC, destacando-se o Cadastro de Áreas Contaminadas.
O Capítulo II (Da Prevenção e do Controle da Contaminação do Solo, artigos 6º a 12) é voltado a descrever as formas de utilização dos:
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- Valores de Referência de Qualidade – VR (artigo 9º);
- Valores de Prevenção – VP (artigo 10); e
- Valores de Intervenção – VI (artigo 11).
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Esses valores foram estabelecidos pela CETESB para serem utilizados nos procedimentos de ação preventiva, visando evitar o surgimento de novas AC, assim como para iniciar as ações corretivas, na identificação de áreas contaminadas.
No Capítulo III (Das Áreas Contaminadas, artigos 13 a 29) são apresentadas:
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- as orientações para a definição dos responsáveis legais solidários (artigo 13);
- a definição da ocorrência de situações de perigo e adoção de ações emergenciais (artigo 14); e
- os procedimentos para a identificação, investigação e remediação (adoção de medidas de intervenção) em AC (artigos 15 a 29).
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No Capítulo IV (Dos Instrumentos Econômicos, artigos 30 a 40) destaca-se o seu artigo 30, no qual foi registrada a criação do Fundo Estadual para Prevenção e Remediação de Áreas Contaminadas – FEPRAC, fundo de investimento destinado à prevenção da geração de AC, bem como à identificação e à remediação dessas.
No Capítulo V (Das Infrações e Penalidades, artigos 41 a 44) são apresentadas as orientações para a aplicação de penalidades administrativas.
No Capítulo VI (Das Disposições Finais, artigos 45 a 51) são apresentadas orientações sobre:
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- o licenciamento (artigo 47);
- Planos Diretores Municipais e respectiva legislação de uso e ocupação do solo (artigo 48);
- o parcelamento do solo e edificação (artigo 49); e
- as ações conjuntas entre as Secretarias Estaduais de Saúde e de Meio Ambiente (artigo 50).
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3.2. Decreto Estadual nº 59.263/2013
O Decreto Estadual nº 59.263, de 5 de junho de 2013, regulamenta a Lei Estadual nº 13.577/2009. Nele são detalhados em seu artigo 2º, incisos I a VIII, os procedimentos a serem adotados visando atingir o objetivo da Lei Estadual nº 13.577/2009, os quais são citados a seguir:
I. medidas para proteção da qualidade do solo e das águas subterrâneas;
II. medidas preventivas à geração de áreas contaminadas;
III. procedimentos para identificação de áreas contaminadas;
IV. garantia à saúde e à segurança da população exposta à contaminação;
V. promoção da remediação de áreas contaminadas e das águas subterrâneas por elas afetadas;
VI. incentivo à reutilização de áreas remediadas;
VII. promoção da articulação entre as instituições;
VIII. garantia à informação e à participação da população afetada nas decisões relacionadas com as áreas contaminadas.
I – Medidas para proteção da qualidade do solo e das águas subterrâneas
Em várias partes do Decreto Estadual nº 59.263/2013 são incluídas medidas voltadas direta ou indiretamente para a proteção da qualidade do solo e das águas subterrâneas, incluindo medidas de caráter:
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- preventivo como previsto no Capítulo II (artigos 11 a 17);
- corretivo como a identificação, investigação e adoção de medidas de intervenção, conforme descrito no Capítulo III (artigos 18 a 66).
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Destacam-se também medidas relacionadas ao licenciamento de empreendimentos, conforme descritas nos artigos 97 e 98, além dos artigos 100 e 101 sobre, respectivamente, a necessidade de inclusão do assunto GAC nos Planos Diretores Municipais e do parcelamento do solo.
II – Medidas preventivas à geração de áreas contaminadas
Essas são medidas previstas para determinadas atividades antes mesmo da identificação de uma área contaminada. Elas visam monitorar determinados compartimentos do meio ambiente e pontos específicos da atividade, para que eventuais anomalias sejam prontamente gerenciadas.
O objetivo de sua implementação é evitar a ocorrência de um impacto significativo que leve a uma contaminação da área. Nesse aspecto, destaca-se o estabelecimento do Monitoramento Preventivo em atividades potencialmente geradoras de áreas contaminadas, previsto no artigo 17.
III – Procedimentos para identificação de áreas contaminadas
O Processo de Identificação de Áreas Contaminadas é descrito detalhadamente na Seção II do Capítulo II, artigos 20 a 39. Seu escopo estabelece condições e valores que permitem determinar quando uma área é classificada como contaminada, e ações de gerenciamento que precisam ser iniciadas.
IV – Garantia à saúde e à segurança da população exposta à contaminação
Este aspecto está incluído no artigo 102, em que está previsto o estabelecimento de ações conjuntas entre as Secretarias Estaduais de Meio Ambiente e de Saúde.
V – Promoção da remediação de áreas contaminadas e das águas subterrâneas por elas afetadas
O Processo de Reabilitação de Áreas Contaminadas é descrito detalhadamente na Seção III do Capítulo II, artigos 40 a 55. Seu escopo estabelece formas de eliminar ou minimizar os riscos existentes em áreas contaminadas, e determina sob quais condições uma área pode ser classificada como reabilitada para o uso declarado.
VI – Incentivo à reutilização de áreas remediadas
Este aspecto, além de estar previsto no inciso VI do artigo 2º da Lei Estadual nº 13.577/2009 e do Decreto Estadual nº 59.263/2013, também é contemplado na Seção V do Capítulo II, artigos 61 a 64, que estabelecem em detalhe o Procedimento para Reutilização.
Em relação à reutilização de áreas remediadas, também pode-se destacar o Procedimento de Desativação de Empreendimentos, descrito na Seção IV do Capítulo II, artigos 56 a 60.
A desativação de atividades em áreas contaminadas e a reutilização de áreas remediadas são atividades sensíveis, visto haver condições propícias para exposição de receptores a contaminantes ou destinação inadequada de materiais quando gerenciadas de forma inadequada.
VII – Promoção da articulação entre as instituições
Além do artigo 102, em que está previsto o estabelecimento de ações conjuntas entre as Secretarias Estaduais de Meio Ambiente e de Saúde, este aspecto está contemplado no artigo 7º, que trata do compartilhamento e gestão das informações sobre o GAC entre os órgãos públicos envolvidos.
VIII – Garantia à informação e à participação da população afetada nas decisões relacionadas com as áreas contaminadas
Este aspecto está contemplado na Seção IV do Capítulo I, artigos 5º a 10.
Sánchez, L.E. A desativação de empreendimentos industriais: um estudo sobre o passivo ambiental. São Paulo, 1998. 178p. Tese (Livre-Docência) – Escola Politécnica, Universidade de São Paulo).
¹ Atual Secretaria de Infraestrutura e Meio Ambiente
